Nationell reglering av fosfor i tvättmedel och maskindiskmedel för enskilt bruk Förutsättningar och konsekvenser

Bakgrund
800 sjöar i Sverige är övergödda och situationen för Östersjön är akut. Utbredningen av syrefria och syrefattiga bottnar i Östersjön utgör ett stort problem. Forskare är överens om att situationen ytterligare försämras av mänsklig påverkan. Beslutade och genomförda åtgärder för att minska utsläppen av fosfor från jordbruk, reningsverk och industri har inte varit tillräckligt miljö- och kostnadseffektiva (fosfor är ett icke-metalliskt grundämne med beteckningen P). Därför behövs ytterligare åtgärder som syftar till att minska fosforhalterna i många vattenmiljöer bl.a. Östersjön.
Sverige har varit starkt pådrivande bland medlemsländerna i Östersjöområdet för att få till stånd en handlingsplan för att skydda Östersjöns miljö. En sådan plan har realiserats via HELCOM (Helsingforskommissionen). Alla stater runt Östersjön inklusive Ryssland samt Europeiska kommissionen har undertecknat Baltic Sea Action Plan (BSAP), vilken bland annat innehåller en tydlig rekommendation att så fort som möjligt byta ut fosfater i konsumenttillgängliga tvättmedel samt att överväga motsvarande åtgärd för maskindiskmedel (fosfater är salter och estrar av fosforsyra där fosfor ingår som komponent). Sveriges åtagande enligt BSAP är att till år 2016 minska utsläppen av fosfor till Östersjön med 290 ton/år.
En nationell reglering för att saluhålla och överlåta tvättmedel innehållande fosfater till konsumenter för enskilt bruk trädde i kraft i Sverige i mars 2008. Detta efter att regeringen i december 2007 beslutat att införa begränsningen för att motverka övergödningen. Begränsningen beräknades i ett tidigare regeringsuppdrag motsvara en årlig minskning av
utsläppen med ca 30 ton fosfor. Trots regleringen får tvättmedel för konsumentbruk fortfarande innehålla fosfater i halter upp till 0,2 viktprocent. I mars 2010 beslutade regeringen att reglera saluhållande och överlåtelse av maskindiskmedel innehållande fosfater. Begränsningen träder i kraft 1 juli 2011. Regleringen beräknades i det
tidigare regeringsuppdraget motsvara en årlig minskning av utsläppen av fosfor med ca 20 ton per år. Trots begränsningen får maskindiskmedel för konsumentbruk fortfarande innehålla fosfater i halter upp till 0,5 viktprocent.
Eftersom regleringarna begränsas till konsumenttillgängliga tvätt- och maskindiskmedel innehållande fosfater kan andra fosforföreningar, som exempelvis fosfonater, fortfarande användas (fosfonater är salter och estrar av fosfonsyra där fosfor ingår som komponent).
Fosfonaterna kan få betydelse för övergödningen då alla fosforföreningar kan omvandlas till
fosfater i vattenmiljön. Regeringen gav den 29 april 2010 Kemikalieinspektionen i uppdrag att, efter samråd med
Naturvårdsverket och Konsumentverket, utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en nationell reglering av fosfor i tvätt- och maskindiskmedel för konsumentbruk, dvs. en utvidgning av gällande begränsning av fosfater. Regeringen har i uppdraget uttalat att det krävs ytterligare åtgärder som syftar till att minska fosforhalterna i många vattenmiljöer för att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning.

Kemikalieinspektionens förslag
Kemikalieinspektionen föreslår att en nationell reglering avseende användning av fosforföreningar i tvätt- maskindiskmedel för konsumentbruk införs. Om regleringen av totalfosforhalt inte införs anser Kemikalieinspektionen att formuleringen av de redan beslutade begränsningarna av fosfater i tvätt- och maskindiskmedel bör
förtydligas så att tillämpningen blir entydig. En begränsning av totalfosforhalt ger en tydlig signal till berörda företag och till omvärlden att ta fram fosforfria alternativ som har en bra funktion och är lättillgängliga för konsumenter.
En sådan nationell reglering av fosforföreningar i tvätt- och maskindiskmedel beräknas bidra till små direkta minskningar av fosforutsläppen. Lokalt kan regleringen få vissa effekter på övergödningssituationen i sjöar, vattendrag eller havsvikar vid platser där många enskilda avlopp används. Åtgärden skulle förhindra en eventuell framtida ökning av fosforutsläppen från användning i tvätt- och maskindiskmedel.
En svensk reglering kan också motivera andra Östersjöländer, där effekten av minskade utsläpp kan bli större, att vidta motsvarande åtgärder och därmed indirekt resultera i minskade fosforutsläpp. Ett ökat tryck att ersätta fosforföreningar i tvätt- och maskindiskmedel kan också leda till mer forskning och teknikutveckling. Båda åtgärderna avser att bidra till en tydligare formulering av lagtext jämfört med de befintliga regleringarna, och kan därmed
underlätta tillämpning och minska risken för att olika tolkningar uppstår avseende vilka fosforföreningar som omfattas. Att endast förtydliga redan beslutade begränsningar skulle inte minska fosforutsläppen, men genom att göra innebörden tydlig blir regleringen lättare att efterleva, följa upp samt kontrollera. Med en begränsning av totalfosforhalt har de åtgärder vidtagits som är möjliga för att minska fosforutsläppen från användning i tvätt- och
maskindiskmedel.

Analys och underlag till åtgärdsförslag
I rapporten ger Kemikalieinspektionen förslag till ändrad lydelse av befintliga begränsningar för fosfater i tvätt- och maskindiskmedel samt tar fram underlag till ansökan om notifiering. Kemikalieinspektionen har utgått ifrån att huvudsyftet med uppdraget har varit att utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att reglera användningen av totalfosfor i tvättoch maskindiskmedel för konsumentbruk istället för av fosfater som i de gällande regleringarna. En central uppgift har därför varit att följa upp och utvärdera konsekvenserna av de beslutade regleringarna.
Uppgifter från produktregistret visar att efterlevnaden av regleringen av tvättmedel varit god och att användningen av fosfater i både tvätt- och maskindiskmedel för konsumentbruk går ner. Regleringen av fosfater i maskindiskmedel träder i kraft 1 juli 2011. Uttagen visar inte på en ökad användning av fosfonater eller andra fosforföreningar i tvätt- och maskindiskmedel för konsumentbruk. Fosfonater användes 2008 däremot i konsumentprodukter i halter mellan
0,06 och 5 viktprocent av 20 företag som tillsammans använde 29 ton. Motsvarande uppgifter för fosfater för samma år är 44 företag som tillsammans använde 3623 ton fosfater 2008.
De alternativa komplexbildare i tvätt- och maskindiskmedel för konsumentbruk som ökar något är polykarboxylater (PCA), zeoliter och citrater. Kemikalieinspektionen har i tidigare regeringsuppdrag dragit slutsatsen att en viss ökning av bruket av polykarboxylater och fosfonater i fosfatfria rengöringsmedel inte är förenad med påtagliga miljörisker.

Kemikalieinspektionens slutsats är att det är osannolikt att övergången till fosfatfria eller fosforfria tvätt- och maskindiskmedel på ett betydande sätt skulle leda till ökade miljörisker. Den norska regleringen med en haltgräns på 0,2 viktprocent för tvättmedel och 3,8 viktprocent för maskindiskmedel uppges ha varit positiv för miljön bl. a. för eutrofieringen av sjön Mjösa. Liknande erfarenheter finns från Italien och Schweiz.
I vilken grad de redan beslutade regleringarna av fosfater i tvätt- och maskindiskmedel bidrar till en minskning av fosforutsläppen beror framförallt på hur berörda företag tolkat dess innebörd och omfattning. En del företag tolkar gällande begränsningarna som att användningen av fosfat är reglerad medan andra tolkar den som att användning av all användning av fosforföreningar är reglerad. Detta har fått konsekvenser för efterlevnaden och möjligheten att utöva tillsyn men även för tillverkare och importörer då förutsättningarna inte blir lika. Eftersom det finns olika tolkningar av gällande regleringar behöver innebörden förtydligas för att de ska bli effektiva och tillämpliga.
Enligt Kemikalieinspektionens bedömning förhindrar inte detergentförordningen en reglering av totalfosforhalten. Att en reglering av totalfosforhalten är möjlig utifrån ett EU-perspektiv stöds också av att flera andra länder har infört en begränsning som avser totalfosforhalt och inte enbart fosfater.
Kemikalieinspektionens tidigare samråd med olika tillverkare har visat att haltgränserna 0,2 viktprocent och 0,5 viktprocent är tillämpbara. Olika aktörer uppger att det behöver finnas möjlighet att använda låga halter av olika fosforinnehållande ämnen och därigenom lämna utrymme för teknikutveckling. Med detta som bakgrund föreslogs de beslutade haltgränserna 0,2 viktprocent för tvättmedel samt 0,5 viktprocent för maskindiskmedel. För begränsningen i
maskindiskmedel gavs en högre haltgräns då behovet av låga halter av olika fosforinnehållande ämnen uppgavs vara större än för användning i tvättmedel. Vid analys av uppgifter från produktregistret samt förnyat samråd med berörda aktörer har Kemikalieinspektionen inte sett några skäl till att föreslå en ändring av gällande haltgränser
om en reglering utifrån totalfosforhalt införs. Näringslivet uppgav i de tidigare regeringsuppdragen att de tekniska problemen som rapporterats med tiden kan lösas. Exempel på tekniska problem som kvarstår att lösas är avlagringar på glas. I samband med arbetet med denna rapport har ingen information framkommit om att motsvarande utveckling och övergång till fosforfria tvätt- och maskindiskmedel inte skulle vara möjligt med de gällande haltgränserna.